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    高培勇:社保提質增效需要與時俱進

    高培勇指出,從財政的角度研究社會保障,首先是把它當做一個與財政收支相關的項目,其次從性質上定義爲公共服務和公共物品。以70年的曆史縱深看待社會保障問題,一個重要的觀察線索就是社會保障本身的覆蓋範圍及其保障標准的變遷過程。從覆蓋範圍來看,它是一個由有選擇的覆蓋範圍到一視同仁的全面的覆蓋範圍的演變過程,從保障標准和保障待遇角度來看,是由一種區別對待式的保障標准到一視同仁的保障標准的演變過程。

      高培勇認爲,按上述視角劃分,大體上可以把我國社會保障分爲三個階段:

      第一階段,計劃經濟時期。有三個角度概括當時的社會保障狀況。一是國有制職工保障。典型特征是社會保障範圍是以所有制劃界的,凡是在國有制範圍之內的職工,都納入其中。二是城市居民保障。除了國有制概念之外,只要生活在城市地區,該保障都能夠納入視野之內。三是從屬性保障。即便是國有企業職工和城市居民,在提供保障的範圍以及保障標准上,都是本著先生産後生活、先建設後民生的理念來安排。

      在高培勇看來,這與當時實行的二元經濟體制直接相關,二元經濟體制的典型特征是覆蓋範圍有選擇、保障範圍有差別。進一步來講,也與當時經濟基礎和財政收支格局有直接關系。經濟基礎上,幾乎清一色是公有制。財政收入也幾乎全部來自國有制經濟單位,如果加上城市大集體,就能上升到97%甚至98%的比重。從國有制經濟單位取得的收入,也就自然要應用于國有制經濟單位。所以當時財政支出也是幾乎清一色投向國有制經濟單位。再考慮到當時是一種以生産建設爲主的大格局,用于民生領域的支出占比非常少。

      第二階段,改革開放到進入新時代之前。這一階段是由國有制職工的保障向多種所有制保障的轉變過程,由城市居民保障向城鄉一體化保障拓展的過程,由從屬性保障向社會保障的轉化過程。這是一個變化過程,但並不意味著已經到位了。

      出現這種情況也有一系列體制機制背景。高培勇指出,首先財政收入來源不再是單一的,而是一種多元的收入來源,因此它的支出取向也必然要跳出國有制狹隘的視野,而走向多種所有制的範圍,錢不僅要用在國有制,而且要用到其他所有制。所以這時候的社會保障自然就會出現一種傾向,即由國有制職工的保障走向多元所有制的保障。

      二是由城市居民的保障走向城鄉一體化的保障。此時,整個體制機制發生了巨大變化。從1978年到2012年,財政上出現很多新的提法,如公共財政覆蓋農村,讓公共財政的陽光普照農村大地。還有一個重要變化就是,由主要關注生産走向主要關注民生,這是一個非常大的變化。這時提出公共服務均等化、社會保障覆蓋範圍要逐步拓展,而且強調無差別待遇等等。

      第三階段,2012年十八大召開以後,即新時代。這一時期,社會主要矛盾變了。最典型的是從需求角度看,物質文化生活需要提升爲美好生活需要。物質文化需要本身上了層次,升級換代了,這是一種需要;非物質文化需要,包括民主、法治、公平、正義、安全、環境方面的需要也在日益增長,這實際上對社會保障提出了新的更高的要求,不僅僅是要提高其保障標准和水平,而且在覆蓋範圍上一定是全民性的,同樣是中華人民共和國的公民,不能只保障城市不保障農村。而且即便是全面覆蓋了,也應當是無差別的,一視同仁的。

      新時代還要求實現高質量發展。高培勇認爲,談高質量發展時,更多強調的是經濟運行當中的主要矛盾是結構問題,矛盾的主要方面在供給側,就是已經由追求量的擴張轉變爲質的提升。因此這一階段的經濟工作主線索是供給側結構性改革,通過量的擴張來提升社會保障的水平。

      高培勇指出,通過中國社會保障在政府支出中的比重和其他國家支出比重差異的比較,從總體上講,整個政府的支出,在做比較時不是單一用一般公共預算,而是把一般公共預算+政府型基金預算+社會保險基金預算+國有企業經營預算,四個預算合一,算全口徑政府支出。

      四個預算加起來計算的話,大體上世界各國同口徑比較支出分三類,第一類是基本政府職能支出,履行行政部分的支出,提供最基本的公共服務,國防、外交都包含在內。中國和世界各國的比重差異不大,大體上是20%。但是後面兩類支出,包括經濟建設支出和社會福利性支出,差異很明顯。我國經濟建設支出大體占了40%,社會福利性支出大體占了40%。與之相比,北歐國家經濟建設支出比重10%左右,剩下60%到70%都屬于社會福利性支出。典型歐美國家經濟建設支出最多不超過20%,剩下60%用于社會福利性支出。前蘇聯等東歐國家(我們稱之爲轉型國家),經濟建設支出比重也就占20%多一點,剩下也是社會福利性支出。

      高培勇認爲目前中國面臨的形勢,不可能增加稅負,只能走結構性調整道路。現在一談到稅負,不止涉及增值稅、個人所得稅,而更多談到社會保障收費,將來如果社會保障收費改成社會保障稅,這個過程中肯定是要調低的。未來怎麽做,就取決于如何看待社會保障。

      高培勇認爲,社會保障目前也是一個提質增效的階段。從這個角度來講,把70年的變化做一個大致梳理,社會保障在不同階段改革的主要任務和聚焦的主要問題是在變化過程當中的。因此,不能停留于過去的認識水平和研究判斷上,需要與時俱進進行相應的調整。






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