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    李友梅:特大城市風險如何避免

    改革開放三十多年以來,北京、上海、廣州等特大城市的發展不斷提速,並在新世紀之初積極謀劃“全球城市”的發展戰略。然而,城市現代化進程的加快和城市功能的提升並不一定與市民社會安全感的增強完全同步。由于城市規模的巨型化和城市人口的多元複雜化,特大城市(或曰超大城市)在資源、環境、公共安全等一系列領域必然遭遇超出一般邏輯的社會風險。因此,有必要從特大城市正在進行的經濟社會轉型的現實層面,整體、系統與深刻地認識社會風險生成的新機制,進而重新審視和鍛造特大城市防範和治理新型社會風險的實踐能力。

    城市生命周期與風險來源的多樣性

    城市既有包括道路、建築物等人造基礎設施以及自然條件在內的物理屬性,也有由人們對城市的認知、歸屬感及城市文明的社會文化底蘊所構成的文化屬性,亦是一個各種生産方式、權力機制以及多元價值追求同時存在並相互作用的社會。城市始終處在建設更新的過程中,其社會結構變化、産業結構轉型和文化結構再生産等多重因素之間或協作或沖突的相互作用,會使城市社會的發展變化異常複雜並相應地面臨各種階段性風險。

    從城市發展過程來看,公共風險的累積在不同階段會有不同的表現形式和不同的來源構成。隨著城市人口與建設規模的擴張,各種資源、市場、信息等在城市聚集,城市日益面臨諸如秩序失衡、人口對環境資源和公共服務的壓力加大等結構性風險;當城市活力不足,進入相對衰退期時,城市的風險則會系統性地爆發,如城市就業機會的減少會增加社會的貧困,城市基礎設施的老化、住房的緊張會導致公共安全、社會沖突的增長。上個世紀60年代以來,以紐約、倫敦、芝加哥、底特律等爲代表的歐美大城市在這方面已經有了相當深刻的經驗教訓。反觀我國,北京、上海、廣州、深圳等許多特大城市的人口規模與空間密度也正逐步接近各種資源承載能力的臨界點;而且,由于經濟動因與“利潤延伸”被長時間地放在城市開發和發展的優先位置,基礎設施與公共服務體系的建設在規模上滯後、質量上低下、老化的速度過快、更新緩慢,各類新建項目又缺乏基于整體層面的公共安全評估的系統規劃;同時,公共安全意識缺乏,面向高度開放的城市中人口異質性所提出的公共安全的多樣性教育非常薄弱。這樣,如果特大城市不能及時有效地自我更新,不能在制度和政策領域進行系統性的調整和完善,就不得不隨時面臨各種公共安全事故爆發的風險,甚至可能引發劇烈的社會危機。

    多階段多類型風險集聚的複雜性認識

    作爲人口、資源、資本、信息、科技及時尚中心的特大城市,經濟高度發展,社會高度開放使其風險呈現出密集性、流動性和疊加性的特征。相比于西方特大城市從前現代到現代、後現代的漫長發展曆程,我國特大城市的擴張只用了短短三十多年的時間,其風險結構也呈現出全球化與本土化、不同社會階段的特征相互疊加的複雜性。隨著特大城市面向未來發展“全球城市”的進程不斷加快,與流動性、開放性相聯系的各類社會風險也將不斷湧現。正如聯合國經合組織(OECD)的報告指出的,21世紀經合組織國家將面臨嚴重的新興系統風險,即人類賴以生存的醫療衛生系統、交通運輸系統、能源供應系統、食品和水供應系統、信息和通信系統都將遇到威脅。這種伴隨深度全球化而來的社會風險和新興系統風險,還可能首先在各國中心城市傳導或轉嫁,形成風險在空間上的累積。我國經濟社會發展具有階梯性、不均衡的特質,不同曆史階段的風險共存于同一時空,傳統風險與非傳統風險疊加。這種複雜的風險結構使得特大城市即使在遭遇諸如火災、水患、流行疾病等傳統風險時,也可能會因其人口的高流動性和高密度性而造成更大的破壞性。因此,傳統風險與非傳統風險的疊加聚合效應,是當前我國特大城市治理需要認真應對的重大挑戰。

    特大城市風險的系統治理

    黨的十八屆三中全會明確提出了改進社會治理方式,堅持系統治理,健全公共安全體系等要求,爲特大城市的風險治理提供了重要的指導原則和方向。這也反映出,近年來我國政府已經意識到特大城市風險的疊加與聚合特征及其可能造成的破壞性影響。比如,上海今年初在政府工作報告中提出,“城市安全任何時候都必須警鍾長鳴、常抓不懈”。爲落實這一政策,必須想方設法從傳統政府一元主體主導的行政化風險管控體系轉型升級爲多元化、系統化的風險治理體系。

    由于特大城市的風險結構及其破壞性後果的不確定性,需要更科學更系統的治理體系和治理機制,比如在風險的識別與分析上,形成及時有效的風險信息提取與反饋機制,利用多元渠道把握風險的來源與擴散的路徑;在複雜風險與危機的處置上,形成以政府管控爲主,多部門、多力量有效協調的組織體制和運行機制;在風險的事後管理上,建立嚴格的考核與評估制度。除此之外,我們還必須認真思考特大城市風險生成的社會與文化根源,通過一系列的制度與政策安排、機制設計,盡可能地消除各種複雜風險生成的誘因。

    更進一步看,以系統治理的思路來應對特大城市的風險,還必須考慮如何確保以科學理性嚴密編織的風險治理制度網絡的有效運行。針對國內各特大城市風險治理制度體系(或預案)存在著的模式化制度安排與複雜化現實的嚴重脫節的情況,需要進一步關注如下兩個方面的問題:一是充分發揮各級組織"高位推動”和跨體系動員的組織能力,推動各部門“守土有責”,形成一種環環相扣的制度化責任鏈條,並將其納入法規框架,以促進系統治理中跨部門的系統整合與動員;二是合理制定關鍵決策者的激勵機制,修正城市管理者政績觀,降低其決策風險,並圍繞風險治理的投入産出比形成新的績效評估體系。



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